孟鹤堂满堂彩·白宫国会攻与防:弹劾美国总统,成功率为零

  发布日期:  2020-01-10 17:56:47    

孟鹤堂满堂彩·白宫国会攻与防:弹劾美国总统,成功率为零

孟鹤堂满堂彩,● 特约撰稿 陶短房 / 文

几乎每届美国联邦国会开幕,都会有人发起针对联邦官员的弹劾案,包括针对总统的弹劾,但立案者寥寥,成功者更少。

迄今被联邦议员发起过弹劾动议的总统共有8位:约翰·泰勒、詹姆斯·布坎南、安德鲁·约翰逊、尼克松、克林顿、小布什、奥巴马,以及现任总统特朗普。

也就是说包括特朗普在内,最近连续4任美国总统都遭到过联邦议员的弹劾动议威胁,而此前尼克松更是在任期内被反复动议弹劾多次。这些弹劾动议中,真正走到“国会调查”步骤的只有4宗:1868年针对约翰逊、1974年针对尼克松、1998年针对克林顿,以及这一次针对特朗普的弹劾调查。

针对布坎南的弹劾动议,虽然没有进入弹劾程序,但也有其意义。

1860年初,民主党籍总统布坎南片面袒护南方蓄奴州,共和党籍众议员科沃德在众院发起对总统的弹劾动议。由于当时针对“如何弹劾总统”的规则解读并不清晰,科沃德惟恐直接弹劾其“包庇蓄奴州”会因“不构成足以弹劾之犯罪”被驳回,转而弹劾布坎南“贪腐、滥用权力、在总统大选中贿赂选民和议员”。

1860年3月5日,众院就是否弹劾布坎南举行投票,结果以115票对45票通过“分两步走”的折衷决议,即同意“开始”弹劾案程序,但先成立了一个由5名议员组成的调查委员会。

原本共和党人认为,只有区区四五名成员、且共和党人占多数的科沃德委员会,至少能通过“国会调查,向参院递交弹劾案”的第一步程序,不料委员会闭门讨论到1860年6月,最后得出了“被控丑闻和弹劾无直接关系”的结论,布坎南弹劾案不了了之。

此后众院汲取教训,将“国会调查”放在众院表决之前而非之后。如果照这个修改版程序,布坎南弹劾案至少可以顺利提交参院表决。

真正被认为首次进入弹劾程序的是针对总统约翰逊的弹劾案。约翰逊原是副总统,林肯遭到刺杀后转正。他上任后,引发国会不满的,同样是南北方冲突。共和党里激进派掌握了国会,希望对南北战争中脱离联邦的南方各州进行严厉责罚。而民主党人总统约翰逊则反对用激进手段解决南方问题。

约翰逊与国会之间的冲突愈演愈烈,甚至总统在内阁官员的任免上,国会都要阻挠。最终国会激进派认为,必须要把总统赶下台。国会众议院里的激进派对约翰逊提出十一项罪名,包括总统未经国会同意撤销内阁官员职务、批评国会有损国会荣誉等,还有一些捕风捉影的罪名,如酗酒打人。

但最后,在所有罪名的投票中,54个投票表决的参议员,35人投下赞同票,差一票未到三分之二。据记载,当时很多反对弹劾的议员,都受到巨大压力。不管走到哪里,都有人要求他们投赞成票。但最后,这些议员顶住压力,约翰逊也逃过了弹劾。

有美国媒体认为,这不仅是美国第一次进入正常程序的总统弹劾案,而且是美国政治史上一个重要转折点:约翰逊如果真的遭到弹劾,那就意味着,总统必须得到国会的认可才能够工作。约翰逊的胜利,等于巩固了总统的权威。

尼克松弹劾案始于1973年的“水门事件”。1973年10月30日,众院司法委员会开始进行“委员会调查”,以便认定弹劾是否具有充足理由。第一次委员会投票结果为21:17,结果对尼克松不利,且不少国会共和党人倒戈。在之后针对调查报告进行的表决中,更是出现绝大多数共和党议员倒戈的情况。

最终,以民主党籍众议员布鲁克斯(jack brooks)为首的7人小组(3名共和党籍、4名民主党籍众议员)提出了弹劾尼克松的5项指控。

在之后1974年众议院的表决中,其中三项指控获得通过。

众议院通过后,弹劾案要进入参议院阶段。参众两院共和党领袖都觉得,这位共和党的总统凶多吉少。鉴于此,尼克松会晤副总统福特表示愿意辞职。随后,他公开辞职,而接任总统的福特则赦免了尼克松的罪责。

尽管弹劾案至此已毫无意义,但众院仍对长达528页的司法委员会最终报告进行表决,结果是412票赞成,3票反对,这次投票实际上证实了共和党议员此前对尼克松的警告预言——如果诉诸弹劾表决,他势必成为首个被弹劾成功的美国总统。

1974年8月9日,尼克松在电视上宣布辞职,人们在街道上跳舞庆祝(东方ic图)

第三次弹劾距离今天并不遥远:1998年12月19日,因与莱温斯基性丑闻东窗事发,克林顿被专门委员会提交对联邦大陪审团说谎、妨碍司法公正、提供伪证、滥用总统权力四项弹劾。在众院表决中,前两项弹劾以接近票数勉强通过,后两项未能通过。随即,在众议院获得通过的两项弹劾案被提交参院表决,分别以45票对55票、50票对50票的表决结果,未能达到三分之二的弹劾通过多数,克林顿躲过弹劾,有惊无险地任满了自己的第二个任期。

回看这几次针对美国总统的弹劾案,严重程度各不相同,但结果都未能最终通过弹劾。简单说,自美国建国以来,总统弹劾案的弹劾成功率,至今仍然是零。

说到弹劾美国总统之难,首先要谈及“弹劾”在美国的法律依据,以及法定程序。

美国法律规定,弹劾的范畴为联邦和州两级官员,包括选举官员、任命官员和所有在两级政府机构内任职的“文职人员”——也就是说,军人是不能被弹劾的。

不过豁免弹劾的军人,仅限于现役的、在美国联邦机构任职的军官,而警察、法官等非现役军人的“制服官员”仍然可以被弹劾。事实上,联邦一级成功被弹劾官员中,占比最高的就是法官,而州一级有两位数警官被成功弹劾。

无论弹劾美国总统还是州议会议员,其法律依据都是一模一样的。

美国联邦宪法规定,众议院是提出弹劾案的唯一法定机关;参院是拥有审核弹劾案、并对弹劾对象作出最终裁决的唯一法定机关。同时,宪法第二条第二款规定,美国联邦总统在遭弹劾期间,无权对犯罪者行使豁免权;第二条第四款规定,只有“被众院认定犯有叛国罪、贿赂罪或/和其它重罪/轻罪”者方可被弹劾。

最后一条对弹劾构成极大制约。照字面解释,总统只有被司法定为犯有刑事罪,才能遭弹劾,而总统在任职期间又享有司法豁免权,意味着不会被定罪,也无法被弹劾。

针对此,美国首任财长、著名司法专家汉密尔顿(alexander hamilton)撰写了第一部针对宪法相关原则的解释性著作《联邦纪律》(federalist),其中第65条就“适用弹劾的罪行”作出解读,称只要“公职人员犯有因滥用公权力、或足以导致某些公众信任被破坏的行为”,且这些行为“具有政治性,并能立即对社会本身构成伤害”,就可以成为被弹劾的对象。

此后美国参众两院又陆续推出《杰斐逊手册》(jefferson's manual,1801年时任参院议长杰斐逊为规范参院行为而制订的系列准则之一)、《众院规范》(a guide to the rules, precedents and procedures of the house,由参院议员为众院议员编写的行为规范守则,每届众院开幕都会重新制订)、《弹劾总统的宪法依据》(constitutional grounds for presidential impeachment,是专门应对尼克松弹劾案而制订,此后多次被修改、补充,目前版本系2015年10月最后修订的)。

按照上述补充、解释和规范守则,对一名政府官员的弹劾必须满足以下三项条件:当事人不当超越或滥用职权;当事人从事过与所担任公职职能、宗旨不符的行为;当事人为不正当目的或个人利益滥用职务所赋予的公权力。

即便解决了这个问题,通过门槛仍然很高。

针对被弹劾者的“国会调查”要提交众院表决,必须针对弹劾案形成简单多数,方能将弹劾案提交给参院进行裁决。

提交到参议院的弹劾案将由美国首席联邦大法官(弹劾总统)或副总统兼参院议长(弹劾其它联邦高官)主持,只有赢得2/3多数票同意,方能完成对被弹劾者的弹劾。

整体梳理流程后就会发现,参议院裁定弹劾成立所需条件太苛刻,要求2/3多数赞成方能通过,而参议院仅100个席位(每个州两席),通常没有一个党能获得2/3的议席多数,除非争取到足够的另一党派议员。在党派分明的大多数情况下,希望有足够议员倒戈,近乎天方夜谭——一旦出现这种特例,则必然是类似“水门事件”这样的惊天丑闻。这种情况下,总统多半会如尼克松一样主动请辞,以免被弄到参院表决上出丑,想“堂堂正正”通过弹劾罢免总统,自然也就更难了。

而且,弹劾总统牵扯到方方面面利益和各种考量,反对党及其议员也会反复考虑、平衡,以免弹劾不成反倒激起选民、尤其摇摆选民的逆反心理,或促使对方支持者同仇敌忾,反倒影响本党下次选举的选情。

正因如此,被议员提交弹劾动议的美国总统中,真正进入弹劾程序的迄今不过半数。如此看来,要想弹劾特朗普,真是谈何容易。

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